新任总干事能开启WTO的新时代吗

原标题:新任总干事能开启WTO的新时代吗

刘淄川/文

2月15日,世界贸易组织(WTO)164个成员达成一致,同意尼日利亚前财政部长恩戈齐·奥孔乔-伊韦阿拉(Ngozi Okonjo-Iweala)出任第七任总干事。首位女性总干事、首位来自非洲大陆的总干事,是奥孔乔-伊韦阿拉身上最引人瞩目的标签。3月1日,她正式履新。

作为WTO新的总干事,奥孔乔-伊韦阿拉的主要优势在于出色的履历和已经得到证明的挑战解决能力。她出生在尼日利亚乡村,亲眼目睹了当时该国的血腥内战。然后她赴美留学,在哈佛大学和麻省理工学院学习发展经济学。知识分子的家庭出身为她知性的职业生涯打下了基础,少时的艰辛生活则磨练出她坚强的性格。

奥孔乔-伊韦阿拉拥有广泛的人脉,前WTO总干事拉米、前世界银行行长佐利克都在这次WTO总干事竞争中坚定地支持她。她曾在世界银行工作25年,长期担任常务副行长。2003年和2011年两度出任尼日利亚财政部长,并曾于2006年短暂担任外交部长。在尼日利亚政府任职期间,她不仅推动了该国的宏观经济改革,提高了政府管理透明度,在国际上为本国争取到了外债减免,而且采取了改善女性权益等方面的改革措施。她不畏艰难、勇于改革、不惧给自身带来风险的坚强作风,也给人留下了深刻印象。

她本应更早成为WTO新的总干事。去年下半年时,她已经得到了WTO主要成员国的一致支持,唯有美国阻挠。但美国的反对看起来只是特朗普政府出于对WTO的不满而给WTO制造的麻烦,并不是专门针对奥孔乔-伊韦阿拉本人。激烈的美国大选期间,特朗普政府无暇顾及此事,一度使WTO新总干事的遴选过程陷入僵局。拜登当选之后,迅速结束美国对她的杯葛,她得以顺利出线。

不过,66岁的奥孔乔-伊韦阿拉即将开始的新旅程,必将是坎坷不平的。

奥孔乔-伊韦阿拉面临的第一项挑战是WTO上诉机构的停摆危机。特朗普政府对上诉机构的一些裁决提出强烈反对,认为这逾越了上诉机构的权限,并以此为由,阻止任命上诉机构新成员,导致上诉机构无法继续运转。由欧盟牵头,WTO其他成员国建立了“多方临时上诉仲裁安排”(MPIA),以保持争端解决机制的正常运行,直到找到永久性解决方案。

WTO上诉机构的停摆危机说明,本应超然中立的WTO争端解决机制,已经在很大程度上成为各国政治争斗的猎物。该机制是缓和各国贸易摩擦最重要的工具之一,其停摆既给已然严峻的世界贸易形势雪上加霜,又给保护主义火上添油。

WTO上诉机构建立的初衷是,根据制度设计,WTO争端解决机制的裁决自动拥有法律效力,所以需要有上诉机构来给败诉方一个申辩的机会。但在具体实践中,上诉审查被频繁使用,上诉机构也开始针对广泛的实质性和程序性问题建立审判规程。这为美国称WTO上诉机构“超越职权”提供了口实,而奥孔乔-伊韦阿拉此前在接受采访时也不得不承认,美国等方面对WTO上诉机构的批评值得一听。

不过,恢复WTO争端解决机制的活力可能是一个相对容易实现的目标。特朗普政府阻止任命上诉机构新成员的做法,其实反映了该政府对WTO及多边贸易机制的一般性的不满,这是一个特殊现象。拜登政府尽管不排除对WTO有这样或那样的抱怨,但现在美国至少愿意与其他成员国就如何改革上诉机构进行谈判。在存在MPIA的情况下,WTO的争端解决机制仍可以继续运行。

奥孔乔-伊韦阿拉面临的第二项挑战是重启多哈回合谈判。1995年成立后,WTO曾是自由贸易最主要的倡导者和全球化的引领者,也曾有雄心勃勃的目标。但原定的以各国之间达成多边贸易协议为目标的多哈回合谈判,在2006年正式中止。多哈回合搁浅的主要原因是发达国家不愿意削减农业补贴。从此之后WTO成员国就从未达成任何全面协议,并几乎在所有问题上都存在分歧,WTO最初激发的全球化红利已经耗尽。

多哈回合是有必要的。具体而言,削减关税和开放市场总体上对各国经济有益,但发展中国家一些缺乏全球市场竞争能力的行业可能因为开放带来的竞争加剧而受损,同时发达国家的农业补贴可能使其构成对发展中国家农产品的竞争优势。这一是会冲击发展中国家的产业,二是会带来后续政治效应,如利益受损者的抗议发展成为反全球化运动,危及WTO的声誉。但重启多哈回合面临着巨大的利益协调困难,非短期内所能实现。

奥孔乔-伊韦阿拉面临的其他挑战更为重大。目前WTO改革方面的一个重大课题是,各国经济制度不同,市场化程度不一,政府介入经济的程度不一,故而未充分实行市场经济的国家可能具有一些优势,如政府补贴国有企业使其产品在国际市场上更具竞争力,政府通过汇率政策使本国出口在国际市场上拥有优势等。此外,新冠疫情下,西方国家纷纷采取了政府援助私人企业的做法,是否构成补贴和不正当竞争,这些新问题也在浮现。

尽管各方呼吁WTO就此采取措施,但国际多边组织并非解决这一问题的良药,WTO也不拥有这方面的职能。这个问题最终只能通过各国国内经济改革来解决。当然也不排除一国向另一国施压,或者在双边谈判中以特定的贸易利益交换其相应的国内改革的可能性。但无论如何,WTO对此所能发挥的作用有限。正如奥孔乔-伊韦阿拉此前接受媒体采访时所说的:“就WTO而言,它无权评论一个国家的经济结构,这不是WTO成立的目的。”WTO应该考虑的是“在贸易领域内,可以处理的问题是什么?”

担任尼日利亚财政部长时期,面对千疮百孔的财政状况,奥孔乔-伊韦阿拉就学会了考虑现实条件限制,分清轻重缓急,确定政策优先点。可以预测,她在WTO总干事任上也能采取相同的策略。缩小各成员国之间的分歧,开启争端解决机制的重建工作,将可能是她最初的工作重点。在这些小的成功的基础上,再争取更大的胜利。此前并未长期专门从事与国际贸易有关的工作,是奥孔乔-伊韦阿拉的一个弱项,但相信她能很快通过工作表现打消外界在这方面的疑虑。

尽管特朗普已经离任,但世界范围内保护主义抬头的时代还没有结束,尤其是在全球新冠疫情的阴影之下。中美两个贸易大国之间的地缘政治紧张加剧,美国的保护主义浪潮达到了自上世纪70年代以来从未有过的高峰,中美贸易战等现象意味着贸易问题的政治化。这些构成了WTO当前面临的国际宏观经济环境,也构成了对奥孔乔-伊韦阿拉的制约。她可以战胜诸多挑战,但无法改变她所处的时代。

WTO的规则是由所有成员国通过一致同意的方式制定的,而不是WTO自己确定的。这一点不会因新总干事的出现而改变。理论上WTO争端解决机制的裁决具有法律效力,但WTO没有执行力,执行依然要依靠成员国的自觉,假如有成员国不愿执行,这就会促使其他成员国也不执行。一致同意的方式意味着任何国家都有否决权。为防止否决权的滥用,WTO总干事需要扮演善意中间人和各方利益协调者的角色,要发挥强大的感召力,这是奥孔乔-伊韦阿拉可以做的,也是各方对她的期待。

在全球性的自由贸易安排无法继续推进的情况下,区域自由贸易协定开始占尽风头,如《美墨加协定》(USMCA)、《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)等。但WTO并未失去其价值,世界上绝大部分的贸易依然受WTO规则管辖,WTO设立的规则依然具有全球性的范本意义。即使在上诉机构停摆的情况下,各国仍然愿意把争议提交到WTO争端解决机制。WTO并没有变得无关紧要,而是仍然拥有合法性和公信力。但WTO的体制必须改革,否则很可能面临生存危机,美国总统换届和奥孔乔-伊韦阿拉的上任都将为WTO的改革提供机会。

不过,上诉机构陷入僵局等问题只是表面现象,更深层次的问题是WTO是由成员国驱动的,而各大国之间又存在着地缘战略竞争等系统性问题。WTO改革的一个重要问题是,亟需区分那些分歧是可以解决的,在这些方面取得一些增量的进步,而结构性的受制于各国经济竞争的问题,则不适于通过WTO的平台来解决。

在WTO面临重重复杂问题的现实之下,奥孔乔-伊韦阿拉将难以带来一个完美的、令大多数利益相关者都满意的WTO,但她有望通过提高WTO的运行效率,来恢复WTO的声望,并给依然相信全球化的人带来信心。

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